生产建设项目水土保持验收制约性因素分析

自2017年9月《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)取消了各级水行政主管部门实施的生产建设项目水土保持设施验收审批行政许可事项，转为由生产建设单位自主开展水土保持设施验收以来，水利部全面推进国家关于“放管服”改革措施，相继颁布了一系列关于生产建设项目水土保持设施自主验收的政策文件，生产建设项目水土保持工作逐步向加强监管转变。

新形势下，有关生产建设项目水土保持技术服务的政策、规程、标准等陆续更新，生产建设项目水土保持设施验收不仅评估程序发生了变化，而且评估内容要特别指出影响通过竣工验收的若干因素。通过对生产建设项目水土保持设施验收相关政策和文件的研学，结合工作实践，阐述了新形势下生产建设项目水土保持设施自主验收的制约性因素，希望对第三方评估机构开展水土保持技术咨询工作有所启示。

《中华人民共和国水土保持法》第二十七条规定：生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。因此，生产建设项目水土保持设施验收是法律赋予的责任。

2017年9月《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)颁布至今，生产建设项目水土保持设施验收由水行政主管部门审批变为建设单位自主验收已过去了3年多，水利部颁布了多项指导生产建设项目水土保持设施自主验收的文件，指导新形势下生产建设项目水土保持技术服务工作，推进了生产建设项目“放管服”和水土保持生态文明建设进程。

在水利部颁布的新规中，《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)明确了生产建设项目水土保持验收评估由建设单位组织第三方机构完成。评估内容中制约水土保持设施验收的诸多因素，是第三方机构评估的重点，也是第三方机构提高技术服务质量和履约能力的关键。笔者在这里通过对新规新办法的学习，结合工作实践，对水土保持设施自主验收制约性因素进行分析，期望对从业者有所帮助。

1 自主验收制约性因素分析

1.1 新规明确的关于生产建设项目自主验收不予通过的情形

2017年1月水利部印发了《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)，明确了生产建设项目水土保持设施(自主)验收报告示范文本和生产建设项目水土保持设施验收鉴定书示范文本，明确了不予通过水土保持设施竣工验收的9种情况：

• ①未依法依规履行水土保持方案及重大变更的编报审批程序的；
• ②未依法依规开展水土保持监测的；
• ③废弃土石渣未堆放在经批准的水土保持方案确定的专门存放地的；
• ④水土保持措施体系、等级和标准未按经批准的水土保持方案要求落实的；
• ⑤水土流失防治指标未达到经批准的水土保持方案要求的；
• ⑥水土保持分部工程和单位工程未经验收或验收不合格的；
• ⑦水土保持设施验收报告、水土保持监测总结报告等材料弄虚作假或存在重大技术问题的；
• ⑧未依法依规缴纳水土保持补偿费的；
• ⑨存在其他不符合相关法律法规规定情形的。

如有其中之一情况，水土保持设施验收结论应为不合格，不能通过自主验收。

2018年7月水利部颁布《生产建设项目水土保持设施自主验收规程(试行)》(办水保〔2018〕133号)对不予通过自主验收的情况进行了调整，去掉了“水土流失防治指标未达到经批准的水土保持方案要求的”的情况，明确了“未依法依规开展监理工作”“重要防护对象无安全稳定结论或结论为不稳定”不予通过验收的2种情况。

• ①未依法依规履行水土保持方案及重大变更的编报审批程序的；
• ②未依法依规开展水土保持监测的或补充的水土保持监测不符合规定的；
• ③未依法依规开展监理工作的；
• ④废弃土石渣未堆放在经批准的水土保持方案确定的专门存放地的；
• ⑤水土保持措施体系、等级和标准未按经批准的水土保持方案要求落实的；
• ⑥重要防护对象无安全稳定结论或结论为不稳定的；
• ⑦水土保持分部工程和单位工程未经验收或验收不合格的；
• ⑧水土保持监测总结报告、监理报告等材料弄虚作假或存在重大技术问题的；
• ⑨未依法依规缴纳水土保持补偿费的。

2019年6月水利部印发《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)，明确了水土保持监理工作在生产建设项目水土保持设施自主验收中的作用；提出了水土保持措施不开展后续设计，弃渣场等重要防护对象未开展点对点勘察与设计的，不得通过水土保持设施自主验收；强化了水土保持监测的作用，提出了“绿黄红”三色评价要求。

2019年7月水利部印发《水利部办公厅关于印发生产建设项目水土保持监督管理办法的通知》(办水保〔2019〕172号)，对《生产建设项目水土保持设施自主验收规程(试行)》(办水保〔2018〕133号)中关于不予通过水土保持设施验收的情况给予了认定。

同时，将第二条款“未依法依规开展水土保持监测的或补充的水土保持监测不符合规定的”改为“未依法依规开展水土保持监测的”，将第八条款“水土保持监测总结报告、监理报告等材料弄虚作假或存在重大技术问题的”改为“水土保持设施验收报告、监测总结报告和监理总结报告等材料弄虚作假或存在重大技术问题的”。

1.2 生产建设项目自主验收制约性因素总结

基于办水保〔2019〕172号文件关于不予通过水土保持设施验收的9种情况，笔者认为水保〔2019〕160号文件提出的“不开展后续设计的水土保持措施、弃渣场等重要防护对象未开展点对点勘查与设计的，不得通过水土保持设施自主验收”应该纳入不予通过水土保持设施验收的要求中。

后续设计是水土保持措施落实和验收评估的重要依据，着重水土保持后续设计的要求，有利于生产建设项目水土保持工作的开展和推进水土保持生态文明建设进程，将其纳入通过自主验收的必备条件十分必要。

结合时下生产建设项目水土保持工作实际情况，笔者认为不能通过自主验收的情况应为如下10项：

• ①未依法依规履行水土保持方案及重大变更的编报审批程序的；
• ②不开展后续设计的水土保持措施、弃渣场等重要防护对象未开展点对点勘查与设计的；
• ③依法依规开展水土保持监测或补充的水土保持监测不符合规定的；
• ④未依法依规开展监理工作的；
• ⑤废弃土石渣未堆放在经批准的水土保持方案确定的专门存放地的；
• ⑥水土保持措施体系、等级和标准未按批准的水土保持方案要求落实的；
• ⑦重要防护对象无安全稳定结论或结论为不稳定；
• ⑧水土保持分部工程和单位工程未经验收或验收不合格的；
• ⑨水土保持设施验收报告、监测总结报告和监理总结报告等材料弄虚作假或存在重大技术问题的；
• ⑩未依法依规缴纳水土保持补偿费的。

以上不予通过水土保持设施自主验收的10种情况即为生产建设项目水土保持设施自主验收的制约性因素，也是第三方机构评估的重点，对于是否通过水土保持设施自主验收具有一项否决权。

2 自主验收制约性因素调查和控制

不予通过水土保持设施自主验收的10种情况既是自主验收制约性因素，也是第三方机构开展服务工作的重点评估内容和水行政主管部门跟踪检查的重点。

2.1 水土保持方案及重大变更编报审批程序

《中华人民共和国水土保持法》第二十五条规定：在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批。水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。

《中华人民共和国水土保持法》第二十六条规定：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》(国发〔2016〕29号)规定：生产建设项目水土保持方案应该在开工建设之前完成审批。

为落实国务院简政放权放管结合优化服务的行政审批制度改革精神，进一步加强和规范生产建设项目水土保持方案变更管理，水利部于2016年3月印发了《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》(办水保〔2016〕65号)，明确了水利部审批的生产建设项目水土保持方案变更的具体要求。

生产建设项目在开工之前编报水土保持方案、取得水行政主管部门的审批许可是法律赋予的责任。未按要求编报水土保持方案(包括变更)或编报审批文件不齐全，则意味着该工程不具备开工条件，更不具备竣工验收条件。

因此，第三方评估机构接受委托后，首要工作就是核查建设单位关于水土保持方案及重大变更编报审批情况，若审批存在不合规的问题应及时通报建设单位完成法定程序，取得审批许可。

在评估阶段通过现场调查巡检工作，发现施工建设期间存在有违反《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》(办水保〔2016〕65号)规定的情况，应及时通报建设单位补充或者修改水土保持方案，履行有关程序取得审批许可。

2.2 水土保持措施后续设计

根据《中华人民共和国水土保持法》第二十七条：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

在水土保持方案编制阶段，要确定防治等级和标准，制定水土保持措施布局，对4级(包括4级)以上渣场进行初步的地质调查，按照最不利因素提出典型设计及工程量等。在初步设计阶段，要针对弃渣场开展详细勘察，按照防治分区，以分部工程为单元进行水土保持措施设计，编制概算投资。

在施工图阶段，应根据标段划分情况，结合防治分区，对初步设计阶段确定的水土保持工程开展施工图设计；弃渣场等重要防护对象要逐一(逐个建构筑物)进行水土保持设计，同时将初步设计审查时提出的问题和初步设计遗留的问题在施工图设计中修正和完善，编制施工图投资预算；设计应符合现行国家标准《水土保持工程设计规范》(GB51018—2014)的规定，满足施工要求。

水土保持施工图设计文件与水土保持方案同样是具有法律效力的文件，是施工建设的重要技术支撑，也是质量监督管理的依据，更是水土流失防治效果评估和监督管理的重要依据，必须严格落实。若施工图阶段水土保持措施设计发生变更，须符合水土保持方案批复和水土保持标准、规范的要求。

2.3 水土保持监测工作的必要性

编制水土保持方案报告书的项目，应当依法开展水土保持监测工作。生产建设项目水土保持监测工作及其监测系列材料不仅是水土保持设施自主验收的必要材料和评价水土流失防治效果的依据，也是水行政主管部门监督管理的支持性文件。

水土保持“绿黄红”三色评价结论是水行政主管部门对生产建设项目开展核查的重要依据，水土保持监测评价结论为“红”的生产建设项目一定是水行政主管部门开展核查的项目。因此，依法依规开展水土保持监测工作十分重要。

监测单位一般应在设计水平年年底提交水土保持监测成果。时下依然存在未按规定及时开展水土保持监测的生产建设项目，因此存在补充水土保持监测材料的情况。补充的水土保持监测材料，应通过遥感资料采集施工建设期间的水土流失及防治情况；通过施工和工程监理建档材料分析，并结合现场调查以及必要的定位监测，进行水土流失防治效果测算和评价，以满足水土保持设施验收评估报告编制需求和水行政主管部门监督管理需求。

2.4 水土保持监理工作的必要性

生产建设项目水土保持监理报告是水土保持设施自主验收的支持性材料，是单位工程、分部工程质量和数量核查的重要依据。因此，未依法依规开展水土保持监理工作的工程项目，一定不能通过水土保持设施自主验收。

建设单位应按照“《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)”的要求开展水土保持监理工作。凡主体工程开展监理工作的项目，应当按照水土保持监理标准和规范开展水土保持工程施工监理。

其中，征占地面积在20hm2以上或者挖填土石方总量在20万m3以上的项目，应当配备具有水土保持专业监理资格的工程师；征占地面积在200hm2以上或者挖填土石方总量在200万m3以上的项目，应当由具有水土保持工程施工监理专业资质的单位承担监理任务。

监理单位一般最迟应在设计水平年提交水土保持监理成果。

2.5 废弃土石渣堆放情况调查

第三方评估机构逐年巡检应重点调查各个标段弃渣堆放地点变化情况，发现施工单位未在指定地点排渣，应及时反馈建设单位进行妥善处理，将弃渣搬运到水土保持方案批准的弃渣场。

如果因为征地等其他原因确实需要变更弃渣地点，应按照《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》(办水保〔2016〕65号)、《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强